Deregulacja pierwszych zawodów właściwie jest już faktem, może czas na wstępne podsumowanie tego jak do tego doszło.
Na pytanie: czy dokonane zmiany poprawią sytuację na rynku ochrony – odpowie oczywiście przyszłość. Możemy jednak już dziś odpowiedzieć na pytanie: czy wykorzystano szansę tej branży przyjmując optymalne rozwiązania? Czy w trakcie procesu legislacyjnego odpowiedziano na naturalnie pojawiające się pytania choćby te zasadnicze? Czy ostatecznie dokonane zmiany są korzystne dla podejmujących lub wykonywających ten zawód? Czy dają możliwość dla organizatorów ochrony na lepszą jej realizację i wreszcie, czy stworzono podstawy do poprawy bezpieczeństwa tych, którzy będą odbiorcami ich „usług” ? Odpowiedzi na te pytania są dziś skrajnie różne, ale na szczęście większość z nich jest wyważona − dostrzegająca zalety jak i wady przyjętych rozwiązań. Są niestety wypowiedzi po obu stronach złośliwe, lekceważące, które nic nie mają wspólnego z meritum sprawy. Można byłoby przyjąć i takie stanowiska, gdyby źródłem ich nie była strona rządowa lub parlamentarna, a więc najważniejsi uczestnicy procesu legislacyjnego. Zacytujmy wypowiedz na blogu jednego z posłów, bardzo symptomatyczną dla otoczki, którą stworzono wokół całego procesu:
Jakoś bardzo cicho o tym, że w piątek Sejm przyjął pierwszą z trzech ustaw deregulacyjnych. Dostęp do wielu zawodów został otwarty. Oczywiście przedstawiciele doregulowanych zawodów spamowali skrzynki poselskie posłów (ciekawe, czy serio liczyli, że w ten żenujący sposób coś osiągną), niektórzy znajomi z tych branż się poobrażali, ale tym się nie przejmujemy. Dominuje satysfakcja z dobrze wykonanej, pożytecznej roboty.1 (podkreślenia autora artykułu).
Przeciwnicy ustawy to „beton”, który nie dostrzega potrzeb demokracji i nowoczesnego państwa, dbający o własne interesy światli ludzie są tylko po stronie zwolenników otwarcia zawodów, zaś każde ustępstwo – nie mówiąc o wyłączeniu jakiegoś zawodu z listy – to porażka w reformowaniu państwa. Niestety w takiej otoczce toczyły się prace deregulacyjne i jej chyba uległ cytowany poseł. Szkoda, że podejmowane działania przez ludzi funkcjonujących w poszczególnych zawodach nie było przyczynkiem do wsłuchiwania się w ich argumenty mniej lub bardziej słuszne, ale na pewno oparte o wiedzę i doświadczenie. Zapomniano o istocie w tworzeniu praw, czyli wyzbyciu się postawy „władza wie lepiej” i poszanowaniu partnera, z którym przyszło im go tworzyć. Przestrzeganie przez Posła tych zasady pozwoliłoby na niepostrzeganie osób o odmiennym zadaniu, jako tych, których trzeba zwalczać i pokonać, humorzastych, a ich działania za żenujące. Niestety taka postawa nie jest przypadkiem odosobniony i tej atmosferze uległ nie tylko jeden poseł. Pozwolę sobie opisać w skrócie mój pobyt w Sejmie w trakcie prac nad ustawą deregulacyjną.
Proces legislacyjny w Sejmie, jedno z posiedzeń Komisji nadzwyczajnej do rozpatrzenia projektów ustaw deregulacyjnych, posiedzenie otwarte dla obywateli, czyli wysłuchanie publiczne. Wydawałoby się, że demokracja na najwyższym poziomie i w czystym wydaniu, przedstawiciele narodu (posłowie) w gmachu Sejmu spotykają się z szarymi obywatelami, aby wysłuchać ich zdania na temat tworzonego prawa. I co się dzieje, zbiera się w jednej sali wszystkich chętnych do zabrania głosu reprezentujących 49 zawodów (oceniam, że ponad setki) i daje się im maksymalnie 5 minut czasu, przyjmując, że wystąpienia będą zgodne z kolejnością zgłoszeń. I rozpoczęto konsumpcję demokracji, czyli otwarto posiedzenie komisji nadzwyczajnej i tak jedno wystąpienie o notariacie, kolejne o turystyce, następne o ochronie osób i mienia, o nieruchomościach, detektywach, geodetach…
Czemu to miało służyć? Ten chaos tematyczny, to ograniczenie czasowe, gdzie mówcy nie mieli szansy na minimalną argumentację i najważniejsze pytanie − ile z tego skorzystali posłowie, którzy będą głosowali za lub przeciw ustawie? Około 95% wypowiedzi negowało zasadność deregulacji, przewodniczący komisji skomentował tę sytuację krótko: zwolennicy są – tylko nie przyszli na posiedzenie. Nasuwa się zatem pytanie: skąd wzięła się taka pewność zwolenników deregulacji o bezpieczeństwie ich rozwiązań? Czyżby uznali, że sprawa jest przesądzona i nie ma potrzeby walczyć o swoje racje? Nie wiem, czemu po spotkaniu w komisji nasunęło mi się wrażenie, że posiedzenie komisji było zorganizowane po to by się odbyło. Mam nadzieję, że było to tylko moje wrażenie.
Przebieg prac legislacyjnych na szczeblu rządowym
Kilkuletnie prace strony rządowej z m.in. przedstawicielami środowiska zostały zakończone opracowaniem projektu nowej ustawy o ochronie osób i mienia, uwzględniającej potrzeby dostrzeżone przez ponad 15 letni okres funkcjonowania ochrony pod rządami „starej ustaw”. Projekt nowej ustawy akceptowany, zarówno przez pracodawców jak i pracowników ochrony, należało uznać za optymalne rozwiązanie na tym etapie rozwoju ochrony w Polsce. Niestety te argumenty okazały się niewystarczające, aby przełamać presję na utrzymanie danego zawodu na liście deregulacyjnj.
Pierwszy projekt zmiany ustawy o ochronie osób i mienia opracowany przez Ministerstwo Sprawiedliwości właściwie polegał na mechanicznym zniesieniu licencji pracownika, bez żadnego wyobrażenia o skutkach tych zmian. A skutek proponowanych zmian to paraliż branży ochrony, między innymi poprzez brak możliwości uzyskania koncesji, niemożność (bezpośrednio po zatrudnieniu pracownika) powierzenia mu zadań ochronnych, w praktyce niemożność uzyskania licencji II stopnia pracownika zabezpieczenia technicznego, obarczenie pracodawcy wpisem pracownika na listę kwalifikowanych pracowników, a tym samym chaos kompetencyjny we wnioskowaniu o wpis, zgłoszeniach o zatrudnieniu, wydawaniu legitymacji, badaniach czy opłatach.
Podjęto próby łagodzenia skutków proponowanych zmian, należy zaznaczyć, że przy otwartości strony rządowej, co prawda ograniczonej, ale zawsze otwartości. Rozpoczęto od zmiany postrzegania zawodu pracownika ochrony, podkreślając, że pracownikowi ochrony powierzono m.in. ochronę obiektów objętych obowiązkową ochroną, obiektów szczególnie ważnych dla bezpieczeństwa publicznego i obronności państwa. To pracownicy ochrony sprawują ochronę nad obiektami infrastruktury krytycznej czy militarnej i posiadają uprawnienia niosące ze sobą bardzo istotną ingerencję w dobra osobiste człowieka. Starano się zwrócić uwagę, że niebezpiecznym jest niedostrzeganie potrzeby weryfikacji wiedzy oraz umiejętności (co miało miejsce przy egzaminie na licencję), np. przy nadaniu prawa służbie ochrony do stosowania środków przymusu bezpośredniego, jako jedynej służbie w państwie, która będzie dysponowała takimi środkami bez poddania jej pracowników weryfikacji w zakresie wiedzy i umiejętności co do ich stosowania. Wskazywano na to, że rozwiązania przyjęte w projekcie zostały przygotowane bez znajomości aktualnej sytuacji na rynku usług ochrony, że zaproponowane zmiany nie spowodują w znacznym stopniu ułatwienia kandydatom dostępu do pracy w charakterze pracownika ochrony i nie zniechęcą go do podejmowania wysiłku w zdobywaniu koniecznych umiejętności i uprawnień.
Argumentowano także, że postrzeganie przez taki pryzmat zawodu pracownika ochrony w tym jego uprawnień, kwalifikacji czy wreszcie dostępności pozwoli na prawidłową ocenę oraz przyjęcie właściwych kierunków zmian w jego funkcjonowaniu. Niestety te fundamentalne przesłanki funkcjonowania zawodu pracownika ochrony nie znalazły zrozumienia i nie spowodowały zmiany przyjętego schematu.
Spróbowano więc doprowadzić do korzystnych rozwiązań poprzez wnioskowanie modyfikacji poszczególnych przepisów, zakładając, że może ta droga pozwoli na złagodzenie niepożądanych skutków proponowanych zmian. Na całe szczęście ta metoda przyniosła pożądane efekty, choć niestety częściowe. Dlaczego tylko częściowe, bo trudno było niekiedy polemizować ze stanowiskiem strony rządowej. Najlepiej trudności w wzajemnym zrozumieniu zobrazują dwa przykłady propozycji zmian2. Jeden przykład to użycie argumentu za nieuwzględnieniem propozycji, z którym właściwie nie da się polemizować oraz brak konsekwencji w prezentowanym stanowisku, drugi przykład można określić jako: zapis sobie – interpretacja sobie. Podane poniżej przykłady są jednymi z wielu propozycji zmian – nawet nie o znaczeniu zasadniczy, mają tylko obrazować przebieg wymiany argumentacji.
Przykład I. Zgłaszana uwaga do art. 26 ust. 1 pkt 7:
Zapis w projekcie ustawy:
3. Na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej wpisuje się osobę, która:
7) posiada zdolność fizyczną i psychiczną do wykonywania zadań, stwierdzoną ważnym orzeczeniem lekarskim i psychologicznym, nie starszym niż 3 lata;
Zgłoszona uwaga:
…ustawa z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji okres przedstawiania podobnego orzeczenia lekarskiego przez posiadacza broni wynosi 5 lat, celowym byłoby w ramach ujednolicenia prawa wprowadzić do ww. artykułu również okres 5 letni. (Uwaga dotyczy art. 33 ust. 5).
Stanowisko rządowe:
Nie uwzględniono. Uwaga nie dotyczy deregulacji zawodu pracownika ochrony.
I co z takim argumentem można zrobić? Szczególnie, gdy świadczy on o braku przejrzystej koncepcji, bo jak można nazwać sytuację, w której zgłoszenie tej samej propozycji ujednolicenia terminów badań przy modyfikacji innego przepisu nie tylko została rozpatrzona, ale i uwzględniona.
Dla pełniejszego zobrazowania braku konsekwencji niech będzie fakt, że strona rządowa nie miała wątpliwości, co do związku z deregulacją własnych propozycji np. w art. 21 dodano ust. 3 w brzmieniu:
3. Pracownik ochrony nie może zakrywać twarzy w celu uniemożliwienia lub istotnego utrudnienia jego identyfikacji.
Uwolnienie wizerunku twarzy chyba nie jest równoznaczne z uwolnieniem zawodu?
Przykład II
Zapis w projekcie ustawy
1. Kwalifikowany pracownik ochrony fizycznej ma obowiązek co 3 lata przejść szkolenie specjalistyczne w zakresie, o którym mowa w art. 26 ust. 3 pkt 8.
Zgłoszona uwaga:
Wyjaśnienia wymaga:
a) Czy okres trzech lat liczyć od ukończenia ostatniego szkolenia czy wpisu na listę, przyjmując, że ukończone szkolenie przed wpisem na listę zachowuje zawsze swoją ważność i nie jest ograniczone żadnym terminem?
b) Kto ma szkolić? Czy też podmiot zewnętrzny, jak ma to miejsce przy szkoleniu przed wpisem na listę, czy aktualny pracodawca? Jeśli aktualny pracodawca to który, jeśli w tym czasie jest ich kilku.
c) Jak ma postąpić pracownik, któremu upłynął 3 letni okres, a nie jest w tym czasie zatrudniony?
Stanowisko rządowe:
Ad. pkt a) Okres liczony od zakończenia szkolenia.
Ad. pkt b) Przez podmioty prowadzące działalność szkoleniowa.
Ad. pkt c) Na dodatkowe szkolenie może zgłośnić się sam.
Odpowiedzi jednoznaczne, ale czy na pewno wynikające z tak lakonicznego zapisu w projekcie ustawy. Jaką metodę interpretacyjną zastosowano, która pozwala na dojście do takich kategorycznych wniosków, jaką mamy gwarancję pozostawiając w takim kształcie ten zapis, że po wejściu w życie ustawy, będzie ona nadal i wszędzie tak interpretowana?
Oczywiście, że błędy i nieprawidłowości w procesie legislacyjnym nie były tylko po stronie parlamentarnej czy rządowej. Wszystkie uczestniczące strony włożyły duży wkład pracy w opracowywanie projektu wykazując otwartości i chęci poszukiwania najlepszych rozwiązań. Najważniejszy jest jednak efekt końcowy, a więc czy poprzez wprowadzone zmiany osiągnięto cel – uwolniono zawód pracownika ochrony i można powiedzieć, że nie jest już zawodem regulowanym?
Pytanie czy osiągnięto cel − pozostawię na razie otwarte, może przy następnym naszym spotkaniu (artykule) zastanowimy się nad skutkami uchwalonej ustawy.
Na koniec chciałbym zaznaczyć, że nie jestem ani zwolennikiem, ani przeciwnikiem deregulacji, ale na pewno jestem zdeklarowanym przeciwnikiem tworzenia prawa w oparciu o przesłanki pozamerytoryczne. Analizując cały przebieg procesu legislacyjnego mam niedosyt i brak poczucia, że zostało stworzone prawo na miarę potrzeb i możliwości.
Pozwoliłem sobie przekazać pewne refleksje odnośnie okoliczności tworzenia prawa świadomie wyostrzając niektóre zdarzenia, mając nadzieje, iż prace nad kolejnymi ustawami deregulacyjnymi nie będą dotknięte takimi postawami.
Waldemar BEJGIER
OMiI 3/2013
